- تخصیص منابع.
شناسایی و اختصاص منابع به فعالیت‌هایی که دارای پیامدهای مطلوب می‌باشند که اجرای این امر به‌نوبه خودکار دشواری می‌باشد.
- فقدان داده های کافی از هزینه های انجام فعالیت‌ها.
اجرای بودجه بر مبنای عملکرد مستلزم داشتن اطلاعات کافی در خصوص هزینه های واحد مربوط به هریک از محصولات می‌باشد.
- اندازه‌گیری حجم عملیات.
اندازه‌گیری حجم عملیات مستلزم برخورداری از واحدهای سنجش می‌باشد.
- دشواری برآورد هزینه.
برآورد هزینه از طریق روش حسابداری قیمت تمام‌شده و یا محاسبه زمانی هر دو امر دشوار می‌باشد.
- صداقت و بی‌غرضی کارکنان مسئول.
پیش‌بینی بودجه بر اساس اطلاعات و گزارش‌های واصله از کارکنان متولی اجرای عملیات صورت می‌گیرد، لذا عدم ارائه گزارش‌ها بر اساس واقعیت‌ها، مانع از واقعی بودن ارقام پیش‌بینی شده می‌گردد (ملکر و پاتریک[۵۲]، ۲۰۰۳)
۲-۱۶ عناصر تشکیل‌دهنده استراتژی استقرار بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد:
در فرایند استقرار نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد که با آزادی عمل بیشتر مدیران همراه است، انعطاف‌پذیری بیشتر در مدیریت بودجه نه تنها ابزاری برای بهبود عملکرد، بلکه اهرمی است که دستیابی به اهداف تعیین برای مخارج دولت در چارچوب سیاست‌های تثبیت کلان اقتصادی را نیز میسر می‌سازد. نوعاً، مدیران در بهترین موقعیت برای تصمیم‌گیری در مورد ترکیب بهینه نهاده‌های مورداستفاده در اجرای برنامه های خود هستند. با اعطاء آزادی عمل و اختیارات بیشتر به آنان، بهتر و آسان‌تر می‌توانند مسئولیت‌های محول شده به خود را در چارچوب سقف بودجه‌ای تعیین‌شده به انجام برسانند و این بدان معنا است که بهبود کارایی فنی و تخصیصی در عمل به تحقق اهداف تثبیتی دولت نیز کمک می‌کند. پس از تشخیص ضرورت اصلاحات و اجماع کافی در مورد آن، اصلاحات باید به بخشی از استراتژی مالی دولت تبدیل‌شده و یک عنصر محوری در سیاست‌های دولت باشد؛ و این اصلاحات باید موردحمایت تمامی وزارتخانه‌ها و نه اینکه فقط سازمان‌های بودجه‌ای قرار گیرد. بدین ترتیب، عملیاتی کردن بودجه، جزئی از استراتژی مدیریتی کلیه نهادهای دست‌اندرکار بودجه خواهد بود. در واقع همه مدیران بخش دولتی باید خود را مسئول اجرا اصلاحات بدانند و این وظیفه‌ای نیست که فقط به مدیران مالی و حسابداری واگذار شود. این سطح از تعهد و احساس مسئولیت، موجب تسهیل اعمال تغییرات لازم در رویه‌های اداری و رغبت بیشتر سازمان‌ها به پیشبرد اصلاحات بودجه‌ای خواهد شد. از طرف دیگر هر کشوری پیش هر گونه اقدامی در جهت حرکت به سوی یک بودجه بر مبنای عملکرد به عنوان بودجه‌ای انعطاف‌پذیر و نامتمرکز، باید به سطح مشخصی از کنترل بودجه و تثبیت اقتصاد کلان دست‌یافته باشد. همگان بر این نقطه واقف‌اند که هر سه شرط یک نظام بودجه‌ای مطلوب (انعطاف‌پذیری، کنترل و فشار برای عملکرد بهتر) به یک اندازه مهم هستند. در واقع هر سه این اهداف را باید همزمان دنبال کرد تا بودجه بر مبنای عملکرد مستقر شود. به‌ویژه، انعطاف‌پذیری و آزادی عمل مدیران بدون اعمال فشار برای افزایش کارایی و بهبود عملکرد، نه تنها نتیجه دلخواه را به دست نمی‌دهد، بلکه موجب استفاده نادرست از منابع بودجه‌ای و حیف‌ومیل اموال نیز خواهد شد. بر همین سیاق، تأمین ثبات اقتصادی در سطح کلان، بدون فشار آوردن به دستگاه‌های دولتی در جهت تحصیل نتایج بیشتر و بهتر، صرفاً منجر به کاهش، کنترل بودجه‌ای بدون دستیابی به نتایج خواهد شد؛ بنابرین، مشخص می‌شود که درروند نظام بودجه‌ای باید هر سه هدف کنترل، تثبیت و عملکرد را به طور هماهنگ دنبال کرد.
تشخیص این موضوع که تحول در نظام‌های بودجه‌ای نه به‌یک‌باره، بلکه به صورت تدریجی و در روندی تکاملی صورت می‌گیرد، ایجاب می‌کند که تأکید ویژه‌ای بر فرایند تغیر داشته باشیم. بدین ترتیب باید به طرز مقتضی استراتژی اجرایی و روش اجرا اصلاحات موردتوجه قرار گیرد، نه اینکه صرفاً مؤلفه‌های خاصی در نظر گرفته شود.
این جنبه از فرایند اصلاحات نظام بودجه‌ای را می‌توان به قول یکی از محققان برجسته، متدولوژی تغییر نامید که به معنی شناخت مؤلفه‌های ضروری یک تغییر و تحول نهادی موفق است که می‌باید آن ها را به ترتیب منطقی به اجرا گذاشت. یکی از معروف‌ترین روش‌های تجویزشده برای یک مدیریت تغییر موفق، توسط کاتر (۱۹۹۶) ارائه شده است. هرچند، این ادبیات از بخش خصوصی به عاریت گرفته‌شده است و بیشتر در زمینه تحول در سازمان‌های خصوصی است، بااین‌حال، حاوی مصادیق مشابه فراوانی است که باید در استقرار نظام بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد موردتوجه قرار گیرد. ازجمله عناصر این استراتژی عبارت‌اند از:
• تشخیص ضرورت و لزوم ایجاد تغییر.
• تشکیل یک ائتلاف نیرومند برای پشتیبانی از تغییرات.
• انتصاب یک رهبر تغییرات که بتواند چشم‌انداز و تصویر مطلوبی از سازمان پس از تغییر را ترسیم کرده و آن را به دیگران منتقل کند.
• اعطاء اختیارات، قدرت و منابع لازم برای تغییر به عوامل اجرایی.
• برنامه‌ریزی برای دستیابی به یک موفقیت زودهنگام در فرایند تغییر به منظور ایجاد ذهنیت مثبت نسبت به تغییر.
• استفاده از جو مثبت روانی ناشی از موفقیت‌های اولیه، برای پیگیری و تداوم حرکت اصلاحی.
• نهادینه کردن تغییرات، به‌طوری‌که وضعیت و شرایط جدید به جزئی از فرهنگ‌سازمانی تبدیل شود.
البته اجرا این استراتژی مستلزم فراهم کردن نیروی انسانی لازم برای اجراست که این خود مرحله دشواری است، زیرا هر گونه تغییری مستلزم مبتنی بر عنصر انسانی است و معمولاً به این نکته توجه کافی مبذول نمی‌شود. این همان مشکلی است که در کشورهای در حال توسعه در شناسایی کارگزاران تغییر[۵۳]، ایجاد انگیزه در آن ها برای بر عهده گرفتن مسئولیت فرایند اصلاحات و برداشتن موانع از سر راه آنان در فرایند تغییر عینیت دارد (پناهی، علی،۱۳۸۶).
۲-۱۷ تجربه ایران در بودجه‌ریزی:
بر اساس قانون برنامه‌وبودجه سال ۱۳۵۱، نظام بودجه‌ریزی ایران یک نظام بودجه برنامه‌ای است. به‌نحوی‌که بودجه‌های سالانه می‌بایست بر مبنای برنامه های سالانه، برنامه های سالانه بر مبنای برنامه های پنج‌ساله و برنامه های پنج سالانه بر اساس بلندمدت تهیه شوند ولیکن اجرای حکم مذبور هیچ‌گاه به طور کامل به دلیل عدم پشتیبانی بودجه‌های سالانه از اهداف و احکام برنامه های میان‌مدت با توجه به مشکلات فنی، ساختاری و رفتارهای سیاسی محقق نگردیده است.
از سال ۱۳۷۸ اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور موردتوجه قرار گرفت و در قالب طرحی طی دو مرحله به تصویب ستاد اقتصادی دولت رسید و در تبصره‌های بودجه سال ۱۳۸۰ دولت مکلف به اصلاح تهیه و تنظیم بودجه و به روش عملکردی شد.
در سال ۱۳۸۱ در بخش‌نامه بودجه از طریق دستورالعمل‌ها و فرم‌های خاص، دستگاه‌های اجرایی مکلف به تهیه و تنظیم اعتبارهای هزینه‌ای برحسب هزینه کل، هزینه واحد هر فعالیت مربوط به ذیل برنامه ها شدند ولیکن این امر به دلیل عدم توجه جدی دستگاه‌های اجرایی و نظارت صحیح سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور با موفقیت همراه نگردید.
